2023-02-19 02:07:51 来源: 昌平区社会组织孵化基地
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空间再组织：城乡接合部闲置农房产权整合与社会有效治理
——基于上海案例的实证研究
Spatial Reorganization：Property Rights Integration of Idle Rural Housing and Effective Social Governance in Rural-urban Fringe ——An Empirical Study Based on Shanghai Cases
摘要：魏程琳,钟晓华.空间再组织：城乡接合部闲置农房产权整合与社会有效治理——上海农房再利用案例研究[J].中国农村经济,2022(04):23-41.
关键词：城乡接合部;空间治理;负外部性;产权整合;农村宅基地
一、问题的提出
30余年来，中国经历了深刻的城镇化、工业化，经济发展与社会治理不平衡现象在城乡之间表现明显。从空间横剖面看，核心城区、副中心区和城郊区因治理资源密度、政府治理能力、城镇化程度不同而展现出不同的治理类型。城乡接合部[1]由于地租较低，成为外来人口、新中产阶层、城市低收入群体和旧城改造移民的聚集区，亦是无证摊贩、“黑”网吧、“黑”车、“黑”诊所、小工厂等非正规经济的集聚之所，成为城市有效治理的“洼地”。作为与城镇化相伴而生的现象，外来人口集聚的城中村、城郊村在2000年前后即被学者关注研究，如王汉生等对京郊“浙江村”社会关系的关注，唐灿和冯小双对“河南村”农民流动的分析，周大鸣和高崇对广州城乡结合部社区治理的研究。
城乡接合部的治理是全球性难题，它首先表现为居住失序。《布满贫民窟的星球》的作者迈克·戴维斯指出，在印度孟买，一个六口之家居住在15平方米大小的、破烂的出租房中，而公共厕所常常是7个家庭共享；而利马的廉价公寓则是，85人共享1个水龙头，93人合用1个公共厕所。“零成本”的城市边缘土地经常被当做第三世界都市生活的“秘密魔法”而加以讨论，因为这相当于给贫民的大笔额外津贴。然而，擅自定居者一般都有预付成本，例如经常被迫向警察、流氓团伙支付非正式租金。城市学派的代表人物帕克等认为，城市规划不应随心所欲改变城市固有的物质结构和道德秩序，因为每一种谋生手段在城市环境中都带有职业性质，包括乞丐的行乞，他们不仅要使自身的职业专业化，还要使其合理化。然而，城市中大量的流动人口处于经常性的骚动之中，随时会随着新思潮、危险信号而不断动荡，这使得社区也处于一种牵延性危机之中。美国城市中心区域与城郊的非均衡发展主要是贫困人口定居城市中心区后，富裕人口向城郊迁徙所致。无论是美国城市中心的贫民区，还是包括中国在内的发展中国家的城乡接合部混居区，其空间通常是亲属网络、所有权体系和租赁关系的复杂组合物。复杂的人口、产权和社会关系组合是城乡接合部难以有效治理的关键成因。
近年来，国内多个学科借鉴空间理论对城乡接合部社会治理展开研究，推动空间治理研究从宏观结构分析转向空间行动主体和日常生活实践分析。地理与规划学者主要关注城郊村灰色（黑色）空间的物理形成过程，例如刘云刚和王丰龙展现了广州市郊区垃圾猪生产空间的生成过程；陶栋艳等展现了北京郊区“废品村”的生成、迁徙、再造和更新过程。社会学者主要关注城乡接合部社会关系营造及运行，例如项飙、蓝宇蕴等学者对城乡接合部空间社会关系的研究，详实展现了城郊物理空间从当地人转移至非户籍人口，以及非户籍人口利用空间进行经济社会关系再造的过程。政治学学者主要关注城郊非户籍人口的权利保障及其城镇化的制度支撑，例如熊易寒认为，中国城市的空间安排、利用与开发首先服务于经济增长的需要，城市作为家园与社交媒介的意义被边缘化。外来人口与城市发展紧密联系在一起，但城市政府为了控制人口规模、降低公共开支，其所实行的福利排斥模式客观上造成社会不平等和不稳定，加剧了城市人口的高流动性和低组织化特征，使得城乡接合部处于持续性的治理风险之中。
为化解城乡接合部不可控的社会风险，城市政府综合采用运动治理和常规治理模式对该空间秩序加以整顿。然而，国家政策执行在城乡接合部空间治理中呈现出“碎片化”特征，社会精英或组织通过局部动员获得的社会控制，对国家法律与政策的贯彻实施造成障碍。全球城市政府倾向于通过“消灭空间”来消解问题，拆违、旧改、更新、征地拆迁等是政府常用的政策工具。然而，消灭空间的高成本、强治理方式并未从根本上消解问题，它只不过推动非户籍人口、低端产业向更远、更隐蔽的未利用空间转移，例如北京“废品村”的空间迁徙、广州垃圾猪场的空间隐蔽以及上海非户籍人口向远郊的迁移。
已有研究主要从空间利用、社会关系、空间权利的视角，展现了城乡接合部空间社会的复杂性及不可治理属性，但并未从空间失序的产权根源上做出学理阐释及治理方案构建。本研究试图从产权视角，探讨城乡接合部空间的可治理性及其有效治理途径。宅基地、农房以及工业用地、厂房宿舍是城乡接合部空间的具体形态，如上空间的土地产权属于村民集体所有，其中宅基地具有公有私用属性，即农民凭集体成员身份获得无偿使用权利。2018年，中央提出宅基地“三权分置”的制度改革，推动宅基地实现财产权益。农民将闲置宅基地和房屋出租是宅基地“三权分置”的最主要实现形式，亦是当前全国各地深化宅基地制度改革的重要举措。然而，学界在宅基地制度改革上存在显著不同的主张，一类是以经济学、法学学者为代表的宅基地权利私有化、市场化主张，其追求的制度改革目标是私人权利保障和经济效率提升；一类是以社会学、政治学学者为代表的宅基地权利保障化、非私有化主张，其追求的制度改革目标是社会福利保障和社会秩序稳定。农村宅基地内在的公共利益属性与私人权益属性难以调和，是宅基地农房制度改革困境的来源。
事实上，宅基地作为私人产品的经济价值和作为公共产品的社会价值，并非不可协调。过度强调宅基地的市场资本价值，将会进一步推动城郊空间的资本化运作，使得城市政策更亲资本而非亲社会，而过度强调宅基地等土地的社会价值，无疑也会窒息资产资源的财富价值和社会活力。当前城乡接合部空间治理失序，很大程度上源于农民宅基地房屋的市场价值与社会价值在实践层面上的失衡，本文希冀通过对上海实践案例的分析，探索宅基地的农房市场价值与社会价值的平衡机制。上海嘉定区、浦东新区的部分城郊村通过整合农民房屋产权并对之进行集中经营，实现了经济效益与社会效益平衡，为宅基地制度的深化改革与城郊社会的有效治理提供了经验启示。
笔者自2015年起关注城乡接合部的空间治理议题，先后在武汉江岸区、苏州相城区、广州白云区、绍兴上虞区以及上海浦东新区和嘉定区等地开展质性访谈。本文以上海为研究案例，原因在于上海作为国际化大都市，拥有上千万外来人口，其中绝大多数居住在城乡接合部，“人口倒挂”、居住失序和社会治理问题具有代表性；同时，上海城乡接合部的空间治理实践还回应了产业转型升级对高品质配套空间的需求，其探索出的空间治理经验对全国其他地区具有借鉴意义。为更全面地把握上海城乡接合部的空间治理样态，笔者选择了地区主导产业和空间风貌形态差异较大且具有代表性的浦东新区和嘉定区，其中浦东新区近三十年来从中低端制造业不断向高新技术和金融服务业转型，外来人口以正规就业的科技人才和企业“白领”为主；嘉定区以传统汽车制造业为主，外来人口以具备中低技能的蓝领工人为主。案例材料来自于笔者于2021年1月、2021年8月分别在浦东新区和嘉定区的调研。在区政府部门协调安排下，笔者以单独访谈或集体座谈的方式与乡镇公安、综治办、城管、国土、大数据中心、社区自治办等政府部门工作人员就城乡接合部社会治理难点和原因进行了专题交流，对村组干部、村民、租户就居住生活中的问题、矛盾和主观体验进行了访谈。调研期间，笔者多次进入城乡接合部地带走访住户并观察该空间的日常治理形态。为验证和补充调研信息，笔者还查阅了网络资料和乡政府、村委会的拆违、外来人口及群租房治理工作报告，并在2021年9月对重点访谈对象进行了回访。在上海两区调研的基础上，笔者尝试找出影响城乡结合部空间治理成效的核心要素——农房产权，并对其加以经验和理论阐释。
二、分析框架：负外部性与空间再组织
空间作为人们活动的载体，既是治理的客体，也是治理的媒介。非户籍人口通过物理空间、社会关系以及空间规则的再造，使城乡接合部成为与当地社会、地方政府相对隔离的灰色空间，空间利用的负外部性陷于失控状态。
（一）空间利用的负外部性
从产权角度看，国内城乡接合部空间治理失灵的原因是，房屋所有者与使用者分离所带来的空间利用负外部性失控。外部性的概念由亨利·西季威克和阿尔佛雷德·马歇尔率先提出，后经庇古完善而成。庇古从社会资源最优配置的角度提出，如果厂商给其他厂商或社会造成不需付出代价的损失，就是外部不经济，这时，依靠市场无法解决此类损害，必须由政府进行适当干预。简言之，负外部性是指边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本相背离的情形。负外部性问题通常无法通过市场自由竞争来解决。
科斯将外部性问题转化为交易成本问题，认为产权配置才是决定资源配置效率、交易成本高低的关键，只要产权清晰，私人之间的市场合约机制同样可以解决外部性问题。以科斯为代表的新制度经济学者主张，政府应当界定产权、保护产权，而非干预市场运行。交易成本理论揭示出，市场交易中监督成本过高会导致市场主体将外部性内在化的激励不足。然而，交易成本为零的设想在现实中缺乏操作性。如果让所有的被污染者与污染者去谈判，交易成本会无比高，而污染的水平也会超越人的生理范围，政府介入干预是必然的事情。
从城市整体看，城乡接合部的交通堵塞、环境污染、居住失序、社会矛盾等社会治理问题，很大程度上是中心城区负外部性外溢的结果，部分城市人口在郊区生活、在中心城区工作和消费，导致了税收贡献给中心城区而成本由郊区承担的不均衡现象。从城乡接合部的空间实践看，无论是产权清晰的商品房，还是部分学者认为产权不够清晰的农房，在租赁市场中都遭遇到了房屋利用负外部性失控的难题，它表现为对房屋空间的违规改造、多人群租、噪音过大、占用公共空间、污染空气和地面以及增加消防安全隐患等问题。房屋空间的所有权人和使用者负有控制空间利用负外部性的责任。然而，现实中的房屋租赁市场却因房屋所有权主体监管责任缺位、房屋使用权主体内在激励不足等，将空间利用的成本向社会转嫁。案例点留村居住的村民幸福感、获得感急剧减少，他们门口的巷道小路可能会被电瓶车、机动车无序占用，也可能被随手丢掉的垃圾污染，他们还可能半夜被吵闹的聚餐、娱乐、汽车鸣笛声或快递车装卸货的声音吵醒。本地人与外地人之间、租客与租客之间因抢占空间资源而频生摩擦。
在资本主义国家，空间的主要矛盾源自私人财产造成的空间粉碎化现实与其对空间可交换的碎片化需求（交易）及在巨大尺度上处理空间的科技能力之间的不匹配。产权私有化给空间利用、交易、治理带来了诸多负外部性困境。迈克尔·赫勒通过对多个国家土地、房屋产权制度的考察指出，“公地悲剧给人们的启示是，要避免资源被过度使用，应当划定资源的权利边界，而反公地悲剧则警醒我们，划分权利边界要适度，否则，产权主体太多，资源无法得到有效整合利用，每个产权主体的利益都无法实现”。城乡接合部的宅基地、农房等空间资源在房东、二房东和房客的分割利用中逐渐细碎化，房东、房客在最小化个体成本中规避了应承担的治理责任，导致空间利用的负外部性失控。
（二）空间治理的组织前提
在近代学术发展中，经由列斐伏尔、德赛图、苏贾、大卫·哈维等学者努力，“空间”在学术研究中的主体地位得以确立，空间社会、空间实践、空间生产、空间正义等概念应用逐渐普及。每一个社会都生产一个属于自己的空间，空间治理成效在一定程度上由空间社会关系决定，而空间可治理的前提则是空间内个体、权利的组织化状态。
城乡接合部的混乱失序是空间产权细化破坏了空间原有组织基础所致。全球城市边缘地带表现出的普遍性治理困境，并不意味着该空间不可治理。空间是任何公共生活形式的基础，也是任何权力运作的基础和重要通道。Foucoult M.指出，用于监视犯人的圆形监狱是权力运作的理想形式。在圆形监狱中，被关押者不但能够被监视，而且是被从任何其他方式的接触中隔离出来单独监视；反过来，占据圆形监狱中心位置的人，自身也会不断陷入自我定位和被规范的模式中。由此可知，圆形监狱并非后现代意义上解构现代治理合法性的隐喻，而是一种融技术、制度、治理于一体的空间装置。
空间可治理的前提是空间的组织化，例如学校、工厂、医院等场所，不但有着明确的空间边界，而且有着清晰的组织结构和运行纪律。空间纪律的成功施行有赖于对一个明确“结构性”组织的符码化，医院按照年龄、疾病将病人分类隔离，病人很快被特殊的建筑元素所固定。通过空间网格，医院对复杂情形人员实现了空间隔离与分类治理。无论是中世纪的欧洲，还是新冠肺炎病毒仍未得到有效控制的当下，全球各地有效控制传染病毒的方式仍然是空间隔离。在特殊情况下，政府有权占用甚至拆除房屋，通过向空间植入权力组织，控制空间利用的负外部性蔓延。
中国城乡接合部空间的主要矛盾，源自产权主体分离造成的空间去组织化现实与国家、社会实现空间有效治理之间的张力。具言之，城乡接合部空间社会在农房所有权与使用权主体分离之后，空间治理失去了组织和规则基础，随之陷入混乱失序状态。基于此，本文提出空间治理的“负外部性和空间再组织”的分析框架，通过对城乡接合部农房产权离散化和再整合的个案考察，展现以产权整合为中心的空间社会再组织机制，以推动城乡接合部的有效治理。文中的空间再组织具体指城郊农房使用权、管理权的集中化和农房利益相关主体的关系再造；空间产权具体指宅基地和农房的所有权、使用权和流转权；空间社会具体指城乡接合部空间的社会主体和社会组织。
图1 分析思路图
图1展示了全文的分析思路。文章将沿着“农房产权离散化→负外部性治理失灵”和“农房产权整合（空间再组织）→社会有效治理”这条主线展开。在市场机制作用下，农房空间产权的离散化及其诱发的空间社会去组织化，使得城乡接合部空间治理失去了组织基础；外来人口对城郊空间的非正规利用及其对政府管制的策略性抵制，使得行政强制机制难以实现预期效果。在上海案例中，政府通过镇村集体企业整合细碎分散的农房产权，实现空间使用权和管理权的集中化和再组织化；以镇村集体企业、村“两委”干部为接点，租客、房东等利益主体被有机纳入到空间治理框架中，实现空间社会组织和规则再造。上海案例为城乡接合部社会有效治理和农房产权制度改革提供了经验借鉴。
三、组织替代：城乡接合部空间治理何以失灵
截至2019年底，上海全市常住人口2428万，其中外来人口977万，在浦东新区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区八个郊区常住的外来人口685万，占全市外来人口总数的70%。绝大多数外来人口中因经济收入、户籍身份等因素无自有住房，租赁房屋成为其解决居住的主要方式。在上海郊区地带，由外来人口主导的城乡接合部逐渐变为一个非正式社会空间，面临着突出的空间治理失灵问题。
（一）空间治理失灵
除地区主导产业和外来人口类型不同外，上海嘉定区和浦东新区的城乡接合部的空间风貌也不相同。嘉定区的城郊农房以20世纪80年代翻建的二层房屋为主，村庄空间风貌较旧，房租相对较低，一间15平方米的农房的月租金在700元左右；而浦东新区城郊农房以2000年前后翻建的三层小洋楼为主，村庄空间风貌较新，房租相对较高，一间15平方米的农房的月租金在1200元左右。房屋租金差异实现了筛选潜在租客的功能，形成正规就业者和中高收入者居住在高房租区域，非正规就业者集聚于低房租区域的空间样态。
以上两区城乡接合部面临的空间治理失灵总体表现如下。第一，公共品供给严重不足。调研显示，上海城乡接合部地带“人口倒挂”现象突出，外来人口远超本地户籍人口，绝大多数边缘村庄、社区的外来人口超出本地实际居住人口五倍以上，这些地区面临公共厕所严重不足、老旧房屋安全隐患突出、非正规经营无法消除等治理难题。第二，违规改建和群租现象普遍。张江镇环东中心村的66个二房东承租农民房99栋，他们将一套农房的房间从5~6个违规改建成10~12个，最多可住20人，超出常规空间承载量，消防安全风险随之增加。第三，人口治理信息更新迟滞。2020年底，张江镇实有人口25.9万人，其中外来人员14.8万，境外人员6500余人，与上年同期相比，有30%的人口流动变化。在农房私人出租、二房东转租背景下，外来人口信息更新不及时、遗漏或隐瞒的现象难以避免，加大了社会治理难度。第四，“土客”生活矛盾突出。外来租客群租、乱拉电线、乱停车等问题给周边居民带来了负面影响。由于担心被报复，本土村民一般不与外来人口正面冲突，但社会隔阂日益加深。村民说：“我们的房子又不会走，他们报复怎么办？”于是，越来越多村民搬离村庄，城乡接合部逐步成为以外来人口为主的社会空间。
城乡接合部作为外来人口聚集的实践场域，在为外来人口提供低成本生活设施的同时，诱发较为突出的空间治理失灵，给周边居民和社会主体带来额外成本。下面从农房空间产权视角展示空间治理失灵的组织替代逻辑。
（二）空间产权离散化
随着就业机会、公共服务集聚于中心城区，上海城乡接合部地带的农民逐渐到中心城区购房居住、就业、上学，农村空心化现象突出。上海城郊工业、农业对外来人口的巨大需求，使得外来人口迅速填补了居住空白，城郊“人口倒挂”现象突出。外来人口、老乡团体和二房东群体的出现，加剧了城乡接合部空间产权的离散化趋势。
城乡接合部空间产权具体表现为农房、宅基地和耕地的所有权、社员权、使用权、流转权，本文主要关注农房和宅基地的空间产权。城乡接合部房屋和宅基地的空间资源经过出租和二次转租，占有、使用和管理权集中的状态被农房所有人（房东）、农房使用人（房客）和农房运营管理者（二房东）分别支配。房东或二房东虽然应依照政府规定和房屋租赁合约，主动监管房屋利用中的负外部性，但农房产权离散化导致空间运营者的市场合约责任缺失。在走访租客期间，笔者看到房东和二房东在出租房屋时很少会对厕所、厨房等公共空间进行配套，十几户人家共用一个厕所，租客将卧室和厨房合为一体成为常见现象；还有一些房东违规搭建简易棚屋或将危房以极低的价格出租给外来人员。
在房客与房东签订租赁合同、房屋又是私有财产的情形下，政府的公安、城管、安监部门难以对违规出租现象执法。因此，多地政府或村干部期待通过强化房东责任来降低城乡接合部的治理成本。现实情况是，房东要么早已搬离乡村，要么是留守房子的年迈老者，他们无力也不愿投入精力约束房客。上海浦东新区某村曾尝试收取房屋租赁管理费以进行统一的公共服务和社会治理，却在房东的反对中不了了之。
二房东群体使得农房产权结构更加复杂，空间利用的负外部性也更加难以控制。二房东从农户手中低价收储房子，并将房屋改造成具有独立卫生间的单间房屋，再配上从二手市场购买来的空调、洗衣机，通过自营的房产中介或熟人关系向外来人口出租。二房东的核心利益是赚取房租差价，以最低的投入获取最高的经济回报是其行为逻辑，且上海郊区的二房东通常不是本市人，几乎不在本地居住，更没有动力将空间利用的负外部性内部化。外来人口乱扯电线、乱停车辆、不践行垃圾分类等问题，由于房东（二房东）监管的缺位，最终被转嫁到在村村民身上，造成越来越多村民将房屋出租，自己则搬离村庄，城乡接合部的空间产权进一步离散化。
市场在房屋空间资源的租赁交易中发挥着主导作用，但却无法有效控制资源利用中的负外部性，导致社会公共效率损失、城郊空间治理陷入恶性循环。市场机制强调合约自治，但当私权结构日趋复杂——房屋所有权、使用权、运营管理权分属不同主体时，市场合约自治的成本随之增加，利益并不一致的房东、二房东和房客皆倾向于逃避责任，诱发空间治理的市场机制失灵。
（三）空间社会去组织化
每一个社会都生产一个属于自己的空间。以外来人口为主的城乡接合部空间利用者有意制造一个与当地社会有别、与地方政府保持距离的灰色空间。非正式群体组织对原有社会组织的替代是空间不可有效治理的关键原因。
亲属网络是外来人口进城就业、生存、居住的重要通道，越是文化程度低、社会阅历少、偏向于体力劳动的人，越是依赖亲友关系资源，以降低其城市生活成本和不可控的社会风险；而越是倾向于将城乡空间作为生产场所的利用者，越是有着再造空间物理、社会属性的愿望和能力。北京城郊以商品贸易为中心的浙江村、以电子垃圾回收为中心的“河南村”，广州郊区形成的垃圾猪生产空间以及上海城郊长期存在的低端加工小作坊、废品回收站等，它们能够在较长时期内存续，得益于非正式组织精英与地方政府、城管、公安、村干部等管理部门官员建立的非正式关系，他们通过灰色利益链接、工作配合、利益分享等机制获得空间延续的许可。
随着城乡接合部新空间利用格局的形成，该地区的社会组织形态也逐渐凸显，此处的社会组织有两种类型。一种是以新市民“白领”群体为主的原子化社会，其成员在企事业单位或政府部门上班，其在城乡接合部租房或买房主要是因为租金或房价便宜，他们是城市新中产，生活方式、文化品味是城市取向的。另一种是以非正规就业的农民工为主的碎片化、弱组织的社会，其成员学历低、工作不稳定、高度依赖亲友熟人关系网络，在工作生活空间中形成小型的老乡、亲友团体。第一类社会空间主体，通常是在城乡接合部短暂性停留，他们对此空间既无长远期待，也不做长远投入，但对影响其私人生活的负面事件反应敏感，是投诉举报的积极分子。第二类社会空间主体，对空间内社会关系依赖程度高，会进行有限的投入以维持“守望相助”，他们通常会自发塑造新的空间利用格局，例如开通往来家乡的班车、建立打工子弟学校、开设家乡菜馆等。
在城镇化拉力和农村房屋使用的负外部性失控的双重作用下，越来越多城郊居民选择将房屋出租，自己进城居住生活。在乡村空间利用上有规则共识、能够相互制约的熟人社会组织，逐步让位于一个弱规则共识、无法相互制约的陌生人社会，原有空间社会实现去组织化。而城乡接合部非正规社会组织的生成，使得空间资源利用的负外部性在一定程度上被正当化、常规化和内部化——资源使用者（租客）在相当程度上接受了生活上的不便和环境上的低质量、高风险。房屋所有者的退场、房屋使用者的无组织或碎片化状态，使得城乡接合部空间利用上的原有社会治理机制失灵。
（四）非正式社会空间的策略性延续
非正规社会组织的生成及其对原有社会组织的替代使得原有空间利用规则失效，加剧了城郊空间的非正规化利用。在城乡接合部地带，无论是部分合理的废品回收、低端制造业，抑或是不合理的垃圾猪养殖、违法违规经营活动，都会给周边村民带来额外的生活成本，引致社会怨恨、市民投诉，诱发政府整治行动。然而，城乡接合部空间治理基本在“整治-失序-再整治-再失序”的循环之中。
集聚在城郊空间的外来人口的核心利益是低成本、高效率地使用空间资源，甚至为了降低成本而不惜过度、违规使用空间，遂使空间环境污染加剧、公共空间被私占瓜分、违规经营活动管控失效。为消除积弊，政府常用运动式治理模式集中优势人力和工具资源，强行清除违规空间。运动式治理能够发挥即时的功效，然而，一旦正规力量离场，外来人口又会迅速返回空间重操“旧业”。此类场景下行政管控效果难以维系的主要原因有二：一是行政管控模式的内在局限使行政力量无法实现全天候、全领域在场，因此，外来人口能够通过耍花招、伪装、逃避等策略实现空间利用；二是行政目标与部分社会主体利益相悖，驱离外来人口、拆除违建房屋与房东获取租金的诉求相悖，甚至与村集体收入、部分乡村干部的灰色利益相悖，这就弱化了行政管控所需的社会支持。
大城市经济发展离不开外来人口的现实在一定程度上软化了政府治理城乡接合部空间的力度。上海1000万左右的外来人口，几乎遍布各行各业，他们是城市物理空间的建设者、工业品的生产者、居民生活的服务者、市场交易的链接者、城市空间的清洁者和市场经济的消费者。外来人口为城市经济社会发展作出重要贡献，但在政策与空间资源分配中却一直处于劣势地位，这种情况备受学界批评。长期以来，城市政府秉着功能上离不开、心理和政策上排斥的矛盾心态对待外来人口及其所在的空间社会。
当城乡接合部的治理问题影响过大或空间治理收益足够大时，城市政府会通过消灭空间来消灭问题。从理论上看，空间作为问题的承载者，其本身的消灭也即问题的消失。然而，被从城中村、城郊村驱离的非户籍人口并没有离开城市，他们在一轮一轮的城市更新中撤离到更远的郊区，城乡接合部的治理失灵问题也并未从根本上消解，不过是被转移到了其他区域而已。
四、集中经营：城乡接合部闲置农房
整合利用的上海实践
城乡接合部原有组织体系的弱化或被替换，削弱了社会自主控制空间负外部性的机制。空间的非正式组织者和利用者，利用隐蔽、迁移、伪装等策略，逃避、弱化、抵制国家正式治理，使得城郊非正式空间得以再生产。城乡接合部空间居住失序的肇因是农房产权离散化。上海案例显示，农房产权整合为城乡接合部空间治理的组织与规则再造提供可能。
（一）使用权集中：闲置农房的整合更新
产权是一束权力，也是一束关系。产权的行使受社会关系、社会规则、政治制度等因素影响，因而，“产权交易成本为零的情况”只在理论层面上存在。中国农村实行集体土地所有制，宅基地资源实行凭社员身份申请、无偿终身使用、一户一宅的分配规则。农民在宅基地房屋资源利用、转让、出租中，受集体土地制度和村社公共规则的约束。农民房屋宅基地资源利用坚持不“以邻为壑”的原则，不得侵犯公共空间和四邻利益。而农民房屋宅基地转让的对象，以邻居和族人优先，且不得超出村民集体经济组织成员的范围。宅基地的集体所有制、农房利用的公共规则为农村租赁性房屋的产权整合提供了制度基础。
为缓解非户籍人口住房紧张、租房无序的状况，浦东新区张江镇镇属企业、嘉定区赵巷村村属物业公司，通过租赁收储农民闲置房屋并加以改造更新，集中经营管理，实现了出租主体单一化、承租主体清晰化、租赁约定规则化。闲置农房整合利用的张江乡村人才公寓模式与赵巷安客模式特征如表1所示。
表1 闲置农房集中经营的乡村人才公寓模式和安客模式
空间产权集中是空间规范治理的基础。截至2020年底，张江镇辖区共有人口25万，其中外来人口14.8万，辖区供给租赁住房的能力不足，职住不平衡的问题突出。在此背景下，张江镇政府基于现有房屋资源，推出了乡村人才公寓模式。负责运营乡村人才公寓的张江镇镇属企业张江镇投资公司，在公寓选址时偏向于离高科城距离较近、交通方便且在未来二十年无动迁规划的村庄。他们与村“两委”干部、村民对接，以委托出租的方式从农民手中租赁房屋，租赁合同期限为10年到15年。乡村人才公寓的服务对象是园区白领，租金为1700元/月/间。镇企在改造农房时，重点在于提升居住者的舒适度，致力于将农房改造为高品质、现代化、兼具公私空间的青年公寓。在不改变房屋结构的前提下，镇企不但对房屋整体样貌、内部装修和庭院进行大幅度改造，还对周边道路、河流、花坛绿地等人居环境进行完善。据测算，一栋260平方米的房子的更新资金在100万元左右。受投资回报率的约束，人才公寓收储的农房面积不得低于260平方米，如此方能在合同租赁期内实现收支平衡。
相较之下，嘉定区赵巷村所探索出的安客模式主要面向嘉定汽车城的蓝领工人，租金为800元/月/间。村企对房屋的修缮，集中在房屋外立面、水管、线路、充电装置等基础设施层面，每栋房子的更新资金在3万元以内。镇村集体企业在收储农房时，都要求无违建情形，他们还会主动帮房东消除违法建筑空间，并与房东协商增设厨房、洗手间、电动车充电装置以及会客空间等，以满足租客日常用电、用水、做饭、入厕等需求。在相同区位，安全便捷、整洁有序的乡村人才公寓和安客农民房成为市场上的稀缺品。高标准、高成本运营的乡村人才公寓模式，与保基础、低成本运营的安客模式是在不同区位、面对不同服务对象的产品，也代表了农房整合利用的政府主导和社会主导两个类型。
（二）管服集中：闲置农房的统一运营
在空间负外部性治理和空间资源有效利用的问题上，单一的市场或政府都难以发挥理想的功能。镇村集体企业通过先期整合房屋资源产权、置入空间利用规则，采用市场化运营模式，在农户房屋租赁使用的负外部性控制上起到良好作用。农户将房屋托管给村企或镇企前后的房屋租赁模式对比如表2所示。
表2 闲置农房租赁模式变化
如表2所示，通常的房屋租赁模式是多个房东与多个房客进行市场谈判进而达成租房协议，房东不但负责筛选房客、提供房屋租赁服务，还负有监管、控制房屋使用负外部性的责任。街镇政府及村委会组织通常会明确告知房东在清查租客人口、及时上报租客信息、杜绝群租并劝导租客遵守村规民约等方面的义务。然而，房东因年龄、心力、责任心以及投入收益等原因，不愿在房客信息上报和房客行为负外部性控制上投入过多成本。房屋经由二房东转租后，城乡接合部空间实现有效治理变得更加困难。
农民将房屋托管给镇村集体企业之后，房屋租赁模式发生变化：从由多个私人房东与多个匿名化的房客进行市场交易的私人模式，转变为有政府信誉做担保的镇村集体企业与有着明确身份的市场主体进行交易的集中模式。租客信息与住房空间布置信息的模糊状态被规范化治理流程所消解，镇村集体企业通过制图技术将空间中的人、事、物以及社会关系进行精准定位，并通过村落公共空间的视频监控、保洁人员的每日服务、消防安全员的定期检查以及治安联防队员的长时间值守，对村域空间进行常规化监管。之前在房屋租赁中缺位的房东监管职责，由镇村集体企业统一承担行使。
在具体的出租流程中，镇村集体企业会对租客身份、工作信息予以识别，避免无业游民、违规经营人员以及流窜犯罪分子进入村社空间，保证了空间利用主体的正规化、信息化，为社区空间治理提供了基础信息能力。其次，镇村集体企业有在地化、全天候24小时的专业工作人员，能够有效化解租客游击式的空间违规利用策略。房客若违反租赁合约中的负外部性控制条款，则会面临租金处罚、租金提升、解决租赁合同等风险，通过市场调节缓和空间治理冲突。例如安客模式将垃圾分类列入房屋租赁合同之中，对违规租客第一次提醒，第二次警告，第三次则解除租赁合同。
与私人出租模式不同的是，镇村集体企业集中经营模式赋予村镇治理主体统一的房屋租赁权和监管权，将之前分散的、难以实施的租约义务监督成本内部化，实现服务与管理的集中化，强化了基层治理权能。
（三）抓住牛鼻子：农房整合利用的治理成效
城乡接合部空间边界的模糊性、集聚人员的匿名性和流动性，使之成为城市社会失序的渊薮。镇村基层政权通过镇村集体企业，将闲置农房产权予以整合，抓住了“城郊空间治理的牛鼻子”。农房租赁的集中经营模式，降低了租赁性房屋的负外部性，提升了社区人居环境质量，大大降低了消防安全、社会治安及违规房屋的治理成本，提升了社会收益和居民幸福感。
截至2021年9月，赵巷村共接受委托出租农宅122套，租客有600户1800余人。通过房屋产权整合，累计取缔无证经营商户20家，拆除违章建筑2359.72平方米，消除消防安全隐患2起，消除公共环境污染源8个，整治存量群租38家，违规诊所、网吧、餐饮场所也随之消失。赵巷村自2014年开启房屋委托出租模式以来，房东全部在第五年合同结束前继续续签。2020年，赵巷村有40户人家从城里搬回村与租客同住，充分说明城乡接合部空间生态与社会环境的显著提升，而非像欧美国家的贫民社区一样持续衰败。
以中高端人才为服务对象的乡村人才公寓模式，在上海其它区逐渐扩散。截至2020年6月，上海市共有浦东张江，奉贤南桥、庄行、奉城，青浦重固等3区5镇在8个行政村开展了这项改革实践，共计改造宅基地房屋86栋503个房间，推动城乡接合部有机融入城市发展之中。
五、空间再组织：城乡接合部社会
有效治理的实践机制
中国城乡接合部空间治理失灵的根源在于，空间产权主体分离造成的空间去组织化、去规则化。经由农房产权整合的城乡接合部在三个层面实现了再组织：第一，农房空间资源产权由离散化、细碎化变为集中化、整体化状态；第二，农房空间管理权由私人所有、长期缺位状态变为镇村集体企业集中代为行使；第三，城乡接合部社会由若即若离、相互防备的不可治理性社会关系，变为利益共享、同处于一个组织平台的共治性社会关系。空间再组织为以市场为工具的政社协同治理提供了产权、组织和规则基础，推动了城乡接合部社会有效治理的实现。
（一）空间管理权再组织
国家在公私生活空间中所扮演的规则制定和授权者角色，在成熟的国家制度中不存在任何疑问。然而，国家能否促使公众遵循公共法则而行动，却有赖于制度运行的空间与社会组织基础。政府在城乡接合部推行的多项社会治理政策受限于该空间所有权、管理权主体的离散。
城乡接合部空间作为中立客观之物，既能为政府所用实现社会治理目标，亦能被非正式社会组织利用以弱化行政效果。长期以来，城乡接合部因被外来人口所实际占有利用而呈现出与地域社会、政府若即若离的状态，物理空间与社会空间被割裂并陷入到不可治理的情境之中。汉娜·阿伦特指出，相比有组织的暴力，分散的暴力更为可怕，因为它是机会主义的，让人无法掌握其规律。组织是空间社会可治理的前提，它首先表现为空间管理权的组织化和正常运行。
既往监管宅基地农房使用、流转、交易的公共权力，部分源自私权内在的自主管理权，部分源自社会公共规则。内含于房屋私权中的管理权表现为房屋所有者、利用者对房屋空间及其结构作出的维护修缮、风险排除和负外部性管控。鉴于房东、房客在租赁性房屋利用中的监管缺位现状，上海浦东新区、嘉定区乡村组织探索出房屋产权整合机制，为城乡接合部空间管理权的回归和再组织提供了契机。镇村集体企业通过收储、托管农民房屋使用权，对零散的房屋空间进行统一经营管理，租客在进入空间之始就接受空间利用规则的约束。在此，基层政权经由镇村集体企业与房屋所有者（房东）、房屋使用者（房客）实现了有机连接，打通了长期被非正式社会团体所阻断的空间治理通道，激活了空间运维者的管理权能。
空间管理权的激活和再组织化是空间有效治理的前提和必要条件，但非充要条件。政府对城乡接合部的管理权从未消失，但其治理效果有限，原因在于空间有效治理还需营造治理所需的信任关系与规则共识。
（二）空间社会治理关系再造
既往研究强调空间治理的组织化、技术化和知识化机制，却忽略了空间社会中可治理性社会关系的再造，掩盖了空间治理的社会主体意识和主体行动。农房产权的集中化解了空间管理权和管理者的组织失序问题，却未解决空间被管理者——租客等外来群体的组织性问题。只有空间管理者和被管理者在同一平台参与空间秩序维护，才能实现真正的空间治理。
城乡接合部空间的利益相关人有土地的所有权人（村民集体）、房屋的所有权人（农户）、房屋使用权管理人（镇村集体企业）、房屋使用权人（租客）、空间治理责任人（乡村干部）等。利益共享是多元社会主体形成有效治理关系的推力机制，表3展示了上海案例中的利益共享和治理行动协同内容。
表3 空间社会治理关系再造
以外来人口为主的城乡结合部的空间社会关系，通常是基于个体的原子化状态或基于老乡亲友小团体的碎片化组织状态，外来人口与原住民、地方政府之间保持若即若离、相互防备的状态。城乡接合部的治理更大程度上是单向度的政府管理。外来人口既未被视为空间的正式主体，也无意愿为空间治理付出时间精力。
基层政权通过集中产权、注入规则、分享利益等机制将不同主体纳入治理框架，实现空间社会治理关系再造。房屋所有权主体获得实质利益，是城乡接合部空间产权顺利集中的关键。在村内党员干部带头将房屋委托给镇村集体企业运营后，村企镇企通过安全检测、科学设计、有针对性地对农民房屋进行修缮，提升了房屋质量、优化了空间布局，农民房屋实现了保值。在以往的出租模式中，留守老人看房收租，经常出现租客居住需求回应不及时进而导致房租拖欠或拒交等纠纷，有的农户还遇到房客给假钱、赖着不走等现象。镇村集体企业有镇政府、村委会信誉作为担保，在房租支付上不存在风险，加之镇村集体企业对房屋所作的保值性投入，使得农民在房屋托管中获得了可预期的租金，降低了管理成本，实现了利益共享。赵巷村西高泾自然村40户人家中除2户外，全部将房屋托管给村企经营管理。赵巷村村委会还实行房屋治理合作分红奖，在年终给予积极配合空间治理工作的房东3000元奖励，推动了村社空间共治机制的顺利运转。
如果忽略空间被治理者的组织工作，空间治理的效果将大打折扣，因为空间中的相对弱者能够利用自身全天候在场、分散化攻击、多重伪装等策略抵制空间治理行动，创设属于自己的空间。房屋集中经营模式一方面为房客提供实质的制度和社会利益，另一方面也为房客自治协治提供激励机制和制度通道，推动非户籍人口融入空间社会组织体系。在安客模式下，村社集体为房客快速办理居住证，解决其子女入学、医保等难题。赵巷村村委会还推动各楼栋租客自行推选楼栋居民小组长，定期组织楼栋长参与社区治理会议，获知租客最新动态，回应租客正规利益诉求。村庄还用积分抵扣房租的活动推动租客积极参与社区垃圾分类、新冠疫苗接种等公共活动。同时，基层政权不断向村社公共空间投入建设资源，提升居民生活环境质量。2018年，赵巷村从村集体资金中拿出400万元，用于改善西高泾自然村的河道、道路、绿化等自然环境；而张江镇政府则投入大批项目资源改善人才公寓周边自然生态环境。在镇村集体企业的积极推动下，乡村人才公寓的青年人与村民在生活中建立了联系。在疫情期间，村民积极帮助居家观察的年轻人代购生活用品，甚至将自家种植的果蔬送给他们，而解除隔离后的年轻人则积极报名做疫情防控志愿者。2020年春节期间，赵巷村的多位租客亦主动报名参与疫情防控工作、为值勤干部送点心。
通过利益共享、活动吸纳及日常互动，镇村集体企业推动外来人口与本地居民逐步融合，形塑可信任的社会关系，将租客群体有机纳入空间治理的组织体系。在此，租客不再是“沉默的羔羊”，他们享有便利使用空间的权利，其在社区公共事务中的参与权和表达权亦得到组织保障。
（三）空间社会的协作治理
城市治理能力维持的关键在于，能否将具有适当资源的联盟伙伴有效整合在一起，并在统一目标下与城市政府协作治理城市。政府、企业、社会等不同部门间的合作，有利于打破政策执行的孤岛现象。由镇村集体企业集中经营的房屋租赁模式，将市场作为空间治理工具，化解了租赁空间利用负外部性难题，形塑了政社协同的治理框架，如图2所示。
图2 城乡接合部空间治理的协作机制
在城乡接合部治理中扮演“组织者”角色的镇村集体企业具有公有制属性，它们不但有参与市场竞争、获取营利空间的功能，还有承担公共责任（如下岗职工再就业）、协助政府完成社会治理目标的组织定位，是具有中国特色、兼具政治经济属性的企业组织。村镇集体企业作为市场主体，对农民房屋使用权进行收储、出租、管理，采用的是市场化机制；但在农民房屋修缮、村居环境改造中，又遵循政府公共财政的运作逻辑；在房屋租赁合同中，列入公共卫生、消防安全、公序良俗等行为要求，竭力控制空间利用的负外部性，发挥着社会治理的功能。
政府行政机制、社会自治机制、市场合约机制通过村镇集体企业实现深度协同，将细碎、分散、多方向利用和发展的城郊空间再组织并有效运营起来。如图2所示，在镇村集体企业搭建的组织网络中，政府、企业、房东、房客、村干部等多元主体进入城市协同治理框架。镇村集体企业作为组织的关键节点，从房屋空间资源的收储、出租到服务、管理、运维，皆采用市场合约治理机制，推动房屋所有权主体和使用权主体有机融入空间治理结构中。
上海案例中的镇村集体企业在集中经营闲置农房中并没有获得明显的经济利益，但却产生了显著的社会治理效益。从经济收益上看，赵巷村村企收回每栋房屋的修缮费用（3万元）需要用4年时间，张江镇镇企收回房屋修缮费用则需要10年左右的时间，两类模式皆能在第一轮租赁合同期内实现收支平衡。基层政权在城乡接合部空间治理中的成本收益核算中，关注的是政治经济社会收益的“总账”，并非单一市场化取向的经济效益。赵巷村村干部说“只要实现经济上的收支平衡，我们就赚了！”，而乡村人才公寓所提供的高品质居住空间，在吸引、留住中高端人才上所发挥的城市竞争力优势，又是另一层面的公共收益。
在既往的学理讨论和政策实践中，城乡接合部空间治理有两个面向，一个是政府管理面向，强调行政资源配置、组织技术改进及政策执行合力等议题；一个是被管理者的面向，强调非户籍人口的社会关系、生存策略及生活权利等议题。上海案例通过产权整合的空间再组织机制，实际上解决了管理者与被管理者利益不一致问题，实现了空间管理权力集中、利益主体权利保障和政社协同治理关系再造。
六、结论与讨论
组织化是空间有效治理的前提。城乡接合部农房空间所有权、使用权的分离，导致空间社会渐趋去组织化，空间利用的负外部性逐渐失控。房东或二房东不积极承担或逃避房屋使用管理责任，而政府与基数大、匿名性强的租客对接的交易成本过高，最终导致城乡接合部社会治理失灵。因此，城乡接合部空间再组织在经验层面上有三层含义：第一是处于离散化状态的农房空间产权再组织，第二是处于缺位状态的农房利用管理权集中代为行使，第三是城乡接合部可治理社会关系的再造。
产权整合之后的农房集中出租模式将市场作为治理工具，有效规避了私人交易市场的负外部性失控问题。村镇集体企业发挥了整合行政、社会和市场机制的功能，推动政府治理目标有机融入到市场运营和外来人口服务管理活动之中。镇村集体企业“保本运营，社会效益优先”的行动理念，令其摆脱经济创收的焦虑，为被管理主体（租客）的利益共享提供制度空间。基层政权、镇村集体企业、房东、房客、在村居住农户等利益相关主体进入城乡接合部治理框架，推动空间共享共治机制的形成。
城市的竞争力取决于城市的高品质空间资源和人力资本积累的多寡。城乡接合部地带能否成为相对高品质的空间，取决于该空间的功能定位与治理成效，环境污染、治安不良、混乱失序的空间显然无法承担重任。不同于既往城市政府推动的拆违、旧改、规划调整和再开发等政策，“空间再组织”以较低的经济成本实现了较高的“空间提质增效”目标，对全国城乡接合部（包括城中村、城郊村）的更新和有效治理具有一定借鉴意义。当然，除产权整合机制、可治理关系营造和协同治理机制外，该经验的扩散需要多种条件支撑，例如积极有为的政府、积极配合的村民、有责任担当的企业以及较为雄厚的资金支持等。
从全国城乡接合部空间治理实践看，房屋租赁中房屋所有权主体的监管责任缺失是空间利用负外部性失控的直接原因。房屋所有权主体在房屋使用权整合中要价过高或拒不配合是空间再组织的关键阻梗，需要制度和理论加以支撑。然而，在当前农房农宅“三权分置”的改革讨论中，部分学者认为宅基地和国有土地“同地同权同价”使得农村宅基地“聚宝生金”，是农民增收的新抓手。但保障私权、推动资源财产价值实现的宅基地市场化改革方向忽略了私权细碎带来的资源低效利用锁定困境。目前，城乡接合部农房已充分参与市场并获得可观经济回报，正陷入农房利用负外部性失控的困境之中。未来农房农宅制度改革应当注重化解负外部性问题，实现空间资源有序利用和空间复合价值持续提升的综合目标。
从土地房屋价值实现层面看，当前城乡接合部空间治理失序在很大程度上源于农民宅基地房屋的市场价值与社会价值的失衡。上海案例表明，农房产权的整合模式及其内含的合约机制、利益共享机制能够推动宅基地农房市场价值与社会价值的平衡。上海案例的理论和政策启示是，打破农房私权细化固化困境需要从市场之外寻找突破口。基于道德共识所形成的社群自治机制，基于政治责任、公共权威所形成的行政动员机制，都有助于遏制过度的私人权利主张，保障社会整体利益。从政策视角看，备受关注的宅基地农房“三权分置”改革，有必要超越单一的私人财产权视野，从权责对等、公私利益协调、多元主体协同的视角综合考量、有序推进。
来源：上海城市研究
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